针对安然、世通等财务欺诈事件，美国国会出台了《2002年公众公司会计改革和投资者保护法案》。该法案由美国众议院金融服务委员会主席奥克斯利和参议院银行委员会主席萨班斯联合提出，又被称作《2002年萨班斯—奥克斯利法案》（简称萨班斯法案或SOX法案）。法案对美国《1933年证券法》、《1934年证券交易法》作了不少修订，在会计职业监管、公司治理、证券市场监管等方面作出了许多新的规定。萨班斯法案的监管对象是在美国上市的公司。根据该法案，在美国上市的中国电信企业在2006年初将要按照“COSO”的要求，向PCAOB和投资者交出自己的内控报告。这实际上已对在美国上市的中国电信企业提出了新的要求。

萨班斯法案的主要内容

1．成立独立的公众公司会计监察委员会，监管执行公众公司审计职业

公众公司会计监察委员会（以下简称PCAOB）负责监管执行公众公司审计的会计师事务所及注册会计师。法案规定：

PCAOB拥有注册、检查、调查和处罚权限，保持独立运作，自主制定预算和进行人员管理，不应作为美国政府的部门或机构，遵从哥伦比亚非赢利公司法，其成员、雇员及所属机构不应被视为联邦政府的官员、职员或机构。

授权美国证券交易委员会（以下简称SEC）对PCAOB实施监督。PCAOB由5名专职委员组成，由SEC与美国财政部长和联邦储备委员会主席商议任命，任期5年。5名委员应熟悉财务知识，其中可以有2名是或曾经是执业注册会计师，其余3名必须是代表公众利益的非会计专业人士。

要求执行或参与公众公司审计的会计师事务所须向PCAOB注册登记。PCAOB将向登记会计师事务所收取“注册费”和“年费”，以满足其运转的经费需要。

PCAOB有权制定或采纳有关会计师职业团体建议的审计与相关鉴证准则、质量控制准则以及职业道德准则等。PCAOB须就准则制定情况每年向SEC提交年度报告。

根据《1934年证券交易法》和修订《1933年证券法》的有关要求，授权SEC对会计准则制定机构的会计原则是否达到“一般公认”的目标进行认定。

PCAOB对公众公司审计客户超过100户以上的会计师事务所，要进行年度质量检查，其它事务所每3年检查一次。PCAOB和SEC可随时对会计师事务所进行特别检查。

PCAOB有权调查、处罚和制裁违反该法案、相关证券法规以及专业准则的会计师事务所和个人。不过，PCAOB的处罚程序要受SEC监督，SEC可以加重、减轻其做出的处罚，也可以修改或取消其处罚决定。

审计美国公司（包括审计美国公司的国外子公司）的外国会计师事务所也必须向PCAOB登记。

2．要求加强注册会计师的独立性

（1）修改1934年《证券交易法》，禁止执行公众公司审计的会计师事务所为审计客户提供列入禁止清单的非审计服务，未明确列入禁止清单的非审计服务也要经过公司审计委员会的事先批准。

（2）审计合伙人和复核合伙人每5年必须轮换，规定了注册会计师需向公司审计委员会报告的事项。

（3）如果公司首席执行官、财务总监、首席会计官等高级管理者在前一年内曾在会计师事务所任职，该事务所则被禁止为这家公司提供法定审计服务。

另外，责成各州监管机构自行决定PCAOB的独立性标准是否适用于未在该委员会登记的中小事务所。

3．要求加大公司的财务报告责任

（1）要求公司的审计委员会负责选择和监督会计师事务所，并决定会计师事务所的付费标准。

（2）要求公司首席执行官和财务总监对呈报给SEC的财务报告“完全符合证券交易法，以及在所有重大方面公允地反映了财务状况和经营成果”予以保证。对违反证券法规而重编会计报表后发放的薪酬和红利应予退回。

（3）公司财务报告必须反映会计师事务所做出的所有重大调整，年报和季报要披露重大表外交易，以及与未合并实体之间发生的对现在或将来财务状况具有重大影响的其他关系。

（4）SEC有权对违反证券法规者担任公司的董事或管理人员采取禁入措施。

（5）强制要求公司高级财务人员遵循职业道德规则。

（6）禁止公司给高层管理者或董事贷款，并要求公司管理层在买卖公司股票后立即告知SEC。

4．要求强化财务披露义务

公众公司应进行实时披露，即要求及时披露导致公司经营和财务状况发生重大变化的信息。

由SEC制定规则，要求公众公司披露对公司财务状况具有重大影响的所有重要的表外交易和关系，且不以误导方式编制模拟财务信息。由SEC负责对特殊目的实体等表外交易的披露进行研究，提出建议并向国会报告。

主要股东或高级管理者披露股权变更或证券转换协议的强制期间由原来的10个工作日减少为2个工作日。

由SEC制定规则，强制要求公众公司年度报告中应包含内部控制报告及其评价，并要求会计师事务所对公司管理层做出的评价出具鉴证报告。

由SEC制定规则，强制要求公司审计委员会至少应有一名财务专家，并且要予以披露。

5．加重了违法行为的处罚措施

（1）故意进行证券欺诈的犯罪最高可判处25年入狱。对犯有欺诈罪的个人和公司的罚金最高分别可达500万美元和2500万美元。

（2）故意破坏或捏造文件以阻止、妨碍或影响联邦调查的行为将视为严重犯罪，将处以罚款或判处20年入狱，或予以并罚。

（3）执行证券发行的会计师事务所的审计和复核工作底稿至少应保存5年。任何故意违反此项规定的行为，将予以罚款或判处20年入狱，或予以并罚。

（4）公司首席执行官和财务总监必须对报送给SEC的财务报告的合法性和公允表达进行保证。违反此项规定，将处以50万美元以下的罚款，或判处入狱5年。

（5）起诉证券欺诈犯罪的诉讼时效由原来从违法行为发生起3年和被发现起1年分别延长为5年和2年。

（6）对检举公司财务欺诈的公司员工实施保护措施，并补偿其特别损失和律师费。

6．增加经费拨款,强化SEC的监管职能

从2003年度起将SEC的拨款增加到7.76亿美元，加强欺诈防范、风险管理、市场监管与投资管理。其中9800万美元用于招聘200名工作人员，加强对注册会计师和审计业务的监管。

7．要求美国审计总署加强调查研究

（1）授权美国审计总署对会计师事务所强制轮换制度进行研究。

（2）要求美国审计总署对1989年以来的会计师事务所的合并进行研究，评估其现在和未来的影响，并对发现的问题提出解决方案。

（3）要求美国审计总署研究导致会计师事务所竞争受限的因素，如高成本、低服务质量、独立性、缺乏选择等。并调查联邦或州的监管政策是否存在妨碍会计师事务所正当竞争的因素。

（4）责成美国审计总署就调查研究的情况，在一年内分别向参议院银行委员会和众议院金融服务委员会报告。

萨班斯法案对在美国上市的中国企业的影响

实行萨班斯法案之后，对中国上市公司是一个极大的挑战。我们可以从以下几个方面来看这一问题。

1．促进中国电信企业加强内部管理，完善现代企业制度

美国萨班斯法案的监管对象是所有在美国上市的公司，既包括美国国内，也包括境外在美上市的公司。但是，对不同公司上报的信息和所负的责任有相关规定。在信息产业领域，既包括基础电信运营商，也包括增值电信运营商在美上市的公司。因此，涉及面是比较广的。

根据萨班斯法案，中国电信企业在美上市的公司在2006年初将要按照该法规定的“COSO”（“美国反舞弊委员会”缩写，现也有“内控指引框架”之义）的要求，向PCAOB和投资者交出自己的内控报告。这对促进中国电信企业完善内部管理、建立现代企业制度具有推动意义。

安然、世通在轰然倒塌之前，也一度是傲视全球的强企。安然、世通事件引起了美国有关监管部门和企业的警醒，导致萨班斯法案出台。而我国电信企业在管理中不能说没有漏洞，因此需要进一步加强内控和制度建设。

2．萨班斯法案的执行也增加了企业的成本与负担

由于该法案将适用于16254家公众公司，但并不是每家公司都像IBM那样的规模，采取“一刀切”的方式禁止审计师向其客户提供咨询服务，会加大中小企业的成本。例如，一家在NASDAQ上市的规模不大的公司，其CEO是工程技术背景，对会计一无所知。现公司需要招聘会计负责人，他本来可以让公司的审计师帮助面试并判断某人是否合格，但按照新的法案，他只能重新找另外一个机构帮助完成这项工作，企业的成本必然会上升。

3．对督促企业遵纪守法具有一定意义

世通事件给我们的一个重要警示就是，电信企业要做大做强、实现持续健康的发展，必须在法制的轨道上合法地运营。同时，作为仍然处于转型期的电信企业，应在守法经营的基础上壮大自己，运用法律手段维护自己的权益。

4．上市公司要建立一种合理、稳定的预期

人们的行为在相当程度上建立在其对未来合理预期的基础之上，而完善的法律制度将为人们建立这种预期提供依据。美国公司管理层近乎贪婪的预期与其20世纪80年代至90年代的低风险不无关联。美国通过加大对有错或者有罪管理者的起诉与惩罚，从而形成公司管理层的自我约束。这对我国电信上市公司也是有一定借鉴意义的。

萨班斯法案带给我们的启示与思考

萨班斯法案标志着美国证券法律根本思想的转变：从披露转向实质性管制。尽管该法案出台匆忙，但它仍然经历了将近20次的公开听证，同时，美国国会相关人员对该法案展开了较充分地争论，并尽可能地限制该法案对经济运行的负面影响。

萨班斯法案及随后的相关事件带给我国很多启示：

1．政府适度管制是必需的

历史事件表明，绝对无管制的市场容易走向极端。但是，政府高度管制，同样不利于经济的发展。尽管安然事件等系列公司丑闻爆发，为政府介入、管制提供了绝佳的“借口”，但美国国会在制定法律的辩论过程中，仍然有相当多议员对政府管制持审慎态度。

但是，从政府监管的根本目标考虑，我们仍然认为，政府的介入并加强监管对保护广大公众投资者的利益是十分有必要的。否则，如待安然事件等系列公司丑闻爆发后再去处理，则无法挽回投资者的损失。

2．期待萨班斯法案良好的市场执行效果

如果没有强有效地执行，法律就不可能起到预期的约束作用。针对美国整个公司管理层20世纪80年代至90年代所面临的高收益（包括期权在内达到天文数字的报酬）、低风险（公司管理层没有法律风险，只有荣誉和掌声）的局面，美国政府及相关管制机构加大了对公司管理层的法律约束，陆续对公司丑闻事件中的主角提起公诉。如世界通讯的主要肇事者、财务总监已经被起诉，其创始人最近也被起诉。但是，该法案真正的市场效果如何还有待于时间的检验。

3．过高的法律风险也会造成一些特殊现象

萨班斯法案前所未有地将公司高管和会计从业人员的法律责任用成文法的方式明确加以限定。比如，给公司高管人员处以最高20年监禁、最高500万美元的罚款等（第906节）。以往的经验证明，法律责任在一定程度上能够帮助提高会计职业质量。但是，过高的法律风险也会造成一种特殊现象：带来会计职业整体的风险，形成“逆向选择”效应，并最终降低会计职业的质量。

来源：通信企业管理