农业研究报告－－发展目标及远景规划

（一）指导思想

“十五”时期农业综合开发的指导思想是：要按照经济规律和自然规律，从中国国情出发，以持续发展理论为指导，以满足中国食物安全需要和逐步改善提高人民生活质量为目的，以建立布局合理、功能齐备、管理高效、规范有序、富有活力的生产力机制为依托，以依靠科技创新和制度创新，实现科学化、规范化、集约化等综合开发水平为支撑，以加强农业基础设施建设，加大参与科技农业、节水农业、精准农业以及治理生态环境的力度为重点。合理配置生产要素，加大投资力度，加快开发步伐，有效地调整生产力在不同区域、不同作物和不同品种之间的分配布局，促进农业产业结构、品种结构和区域结构的战略性调整和优化，提高农业比较效益，增加农民收入。加快农业综合开发项目区率先实现小康和农业现代化的步伐。

（二）基本原则

1、坚持资源开发与节约并举，优化资源的组合。保护和改善生态环境，促进农业资源的持续利用。

2、按流域或区域统一规划。先易后难，效益第一，集中连片，规模开发。

3、坚持高起点、高标准、高质量、高科技、高效益。综合运用工程措施、生物措施和科技措施，进行山水田林路综合治理。

4、坚持实行农业产业化经营，以市场为导向，立足资源优势，开发建设一批有市场、有资源、能带动农民增加收入的开发项目，加速农村经济向商品化、产业化、现代化转变。

5、坚持自力更生为主、国家扶持为辅的原则，以国家投入为导向，充分调动地方各级政府、集体经济组织、项目区人民群众参与开发，积极吸引外资，形成多方投入的良性循环的新机制。

（三）目标任务

十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中对农业综合开发提出的任务要求是：以改造中低产田为重点，集中连片治理，力争平原地区大部分耕地实现旱涝保收、高产稳产，丘陵山区人均达到半亩以上高标准基本农田。在此基础上，结合中国农业和农村经济发展进入新阶段以后的新形势和新要求，建议还应赋予农业综合开发参与农业结构调整和保护改善生态环境的任务。所以，“十五”及更长一点的时期，农业综合开发总的目标是：在坚持不放松粮食生产、稳步推进中低产田改造、增强农业综合生产能力的基础上，促进农业结构的调整和优化，保护和改善生态环境，实现农业增效和农民增收。

围绕着这个总目标，新阶段的农业综合开发工作的开展，一要着眼于提高质量和效益，解决目前的农产品卖难和农民增收困难的问题；二要着眼于加强农业基础设施建设，改善生态环境，解决农业和农村经济的持续健康发展问题。为此，农业综合开发要与农业和农村经济结构的战略性调整相结合，要与实施新的农业科技革命相结合，要与实施西部大开发战略相结合。

（四）需求预测

“十五”时期计划用于农业综合开发总投资为1700亿元。其中，中央财政投资480亿元，地方财政配套480亿元，农行专项贷款480亿元，群众和单位自筹260亿元。在中央财政投入中，用于土地治理项目、造林、草场建设、多种经营项目、高新科技示范区、其他等都应有合理投入结构。“十五”期间，恢复植被项目要大幅度增加投入。

“十五”期间，农业综合开发新增优质农产品生产能力1000亿公斤以上；紧紧依靠科技进步，大力提高科学技术的贡献率，到2005年项目区农业科技贡献率达60%，比2000年提高15个百分点；项目区农民人均纯收入比非项目区年均增加300元以上。

1、中低产田改造。根据“九五”时期农业综合开发实际投资的年递增率，结合新阶段农业和农村经济发展的客观需要，“十五”期间国家财政收入的增长情况预测以及有关专题研究成果，确定“十五”期间，农业综合开发改造中低产田的面积总计达到1.5亿亩，其中，发展节水灌溉面积应达到1亿亩。为确保中低产田改造的规模和质量要求，要较大幅度地增加中低产田改造的亩投资标准。建议：中低产田改造亩投资标准在2000年250元的基础上，平均年递增率为10％、改造中低产田年平均亩投资标准到2005年达到350元以上。

2、农田防护林和造林建设。农田防护林建设要与中低产田改造相结合，每年应达到一定规模。“十五”期间造林的亩投资基数标准为244元，每年以10％的增长率递增，年平均亩投资标准为300元，其中中央财政投资不低于85元。

3、草场建设。“十五”期间草场改良的亩投资基数标准为160元，每年以10%的增长率递增，年平均亩投资标准为195元，其中中央财政投资不低于56元。

4、农业结构调整示范基地建设。从2001年起，继续探索以农业综合开发与保护生态环境相结合、发展优质高产高效农业的路子。不断地总结将1999年实施的“四个重点”建设的经验，在此基础上适度向全国推广。

5、高新科技示范园区。“十五”期间高新科技示范园区投资标准为每个项目投资不低于2100万元。科技示范项目建设原则，按市场经济运行机制激活重组农业社会化服务体系，倡导农业科技企业发展，大力示范推广先进实用技术，加大农民技术培训力度，提高农业综合开发质量效益，探索不同地区先进实用技术体系和开发模式，探索农业现代化建设有效途径，推动农业现代化进程。鼓励科技人员参加农业综合开发，对有突出贡献的给予奖励。

6、生态环境建设。环京津地区、河北坝上地区、内蒙古地区和西部地区。

（五）区域布局

目前，东、西部之间经济发展差距日益增大，区域之间严重失衡。东部发达地区在资金、技术、企业制度、贸易条件、思想观念诸方面存在明显优势，而中、西部欠发达地区的资源、劳力比较价格方面有较大优势。因此，东西部之间可以利用相互之间的优势互补，走联合开发的道路，形成国内经济小循环，以求共同发展。

1、重点开发区。按照资源的优劣依次是：东北平原的黑龙江省、辽宁省、吉林省、内蒙古东四盟（市），黄淮海平原的河北省、河南省、江苏省、山东省和安徽省，长江中下游平原的湖南省、湖北省、江西省，四川省和新疆自治区。

2、一般开发区。按照资源的优劣依次是：浙江、广东、广西、黑龙江农垦总局、陕西、山西、福建、贵州、青海、宁夏、重庆、云南、甘肃、新疆兵团以及3个直辖市（北京，天津，上海）、4个计划单列市（大连，青岛，宁波，厦门）。

（六）工作重点

逐步加快实施农业结构的战略性调整，加大参与科技型农业、节水农业和治理生态环境的建设力度，是历史赋予中国农业综合开发的四项重要任务。

1、中国农业结构的战略性调整

就粮食生产而言，要压缩与市场需求不相适应和品质差的品种，引导和鼓励农民增加市场适销的优质粮食生产。调减南方早籼稻面积，稳定中稻、一季稻和晚稻面积，重点发展优质稻。稳定发展北方冬小麦生产，适当调减南方冬小麦面积，大力发展加工专用小麦，改良东北地区春小麦品质。提高玉米品质，重点发展优质饲用玉米生产，配合加工需要发展高淀粉、高含油等玉米品种的生产，适度扩大南方地区玉米面积。扩大优良品种和高质量的大豆面积。稳定薯类面积，积极发展名特优杂粮生产。经济作物同样存在优化品种结构和品质结构的问题。棉花在下决心调减种植面积和单产量的前提下，优化区域内棉田结构，稳定集中连片高产优质棉田，调减低产分散棉田，开发高效棉田。提高棉花质量，重点发展可纺性强、适应市场需求的棉花品种。适当发展油料生产，大力发展“双低”油菜生产，稳定花生种植面积。

2、优先选用国家重点支持的科技推广重点项目，在全国首先实现科技项目产业化和农业现代化

（1）以培育专用、优质品种为重点，推进种养业生产结构优化。优质水稻、饲料稻、面包小麦、优质棉花、双低油菜、速生工业用材林、瘦肉猪、优质肉牛等品种培育与产业化；建设一批大型种子企业或集团；为确保中国在杂交水稻、油菜、大豆、小麦、玉米等作物杂种优势研究与利用方面的领先地位贡献力量。

（2）把农产品加工作为农村经济的增长点，推进农业增效，并相应地使农业本身向深广发展。科技重点包括：粮、肉、油等大宗农产品加工技术与设备；农产品高附加值技术；设施农业技术与设备；收获机械、加工机械、复合肥料、低污染农药、可降解地膜等新型农业生产资料的研制与开发。

（3）推进创汇农业，迅速提高农业国际竞争实力。大力发展畜禽、水产、蔬菜、花卉、竹藤、药用植物、柑橘、茶叶、荔枝等无公害、绿色产品出口基地。

（4）保持和提高土壤肥力。重点是通过土壤培肥和科学施肥，改善土壤物理化学性质，创造作物生产的最佳条件，提高土地生产力。

（5）提高科学种植与养殖水平。提高农业生产各个环节的科学化、规范化、标准化，由粗放经营向集约经营转化，增加投入，加强农业基础设施建设，提高防御自然灾害能力，提高动植物综合生产力。在农业基础设施建设中，尤其要加强农田水利建设，并将其纳入法制轨道，长抓不懈。

（6）改进农产品加工、贮运技术，大力发展农产品保鲜、加工、贮运、包装、销售和综合利用等技术，为农业产业化经营提供技术保证，尤其要重视发展食品工业和饲料工业。

3、以节水灌溉技术革命为重点，推动农业可持续发展

开发节水农业的技术、设备；水资源宏观管理与调配技术。要强制实行节水措施，大力建设节水农业。对现有农区实行以节水为中心的改造，积极发展节水灌溉，努力提高水的利用效率和单位水的生产效率。通过雨洪资源利用，地表水、地下水联合调配、污水处理与回用等综合措施，提高当地水资源利用效率。积极兴建各种节水工程，优化配置长江、淮河、黄河、海河、辽河等流域的水资源。

4、加大力度，逐步参与全国的重点生态工程建设，进一步提高国家治理生态规模化水平

（1）天然林资源保护工程。其中包括东北、内蒙古等重点国有林区和长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护。

（2）重点生态建设工程。包括：覆盖长江、黄河源头高寒草原草甸区、西南高山峡谷区、云贵高原区、鄂渝川山地区、蒙宁陕半干旱区、黄土丘陵沟壑区六个大区的生态建设工程；覆盖包括北京、天津、河北、内蒙古、山西、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、西藏、甘肃、青海和新疆14个省（区）在内的重点地区防沙治沙工程；覆盖“三北”防护林体系建设四期工程，长江中下游及淮河流域防护林体系建设、沿海防护林体系建设、珠江防护林体系建设、太行山绿化、平原绿化二期工程和其他区域性生态建设工程等等。

（3）参与商品林基地建设，包括速生丰产用材林基地、经济林基地、竹林基地、薪炭林基地、花卉基地等等。

（4）加大规模种植大径材、稀有贵重木材树种的种植力度。

（七）战略对策

实现农业综合开发“十五”发展战略目标，需要采取多方面的战略对策和措施。

1、改革现行的科研体制和科技成果推广体制，使科学技术真正在农业综合开发项目区发挥“第一生产力”的作用

（1）加速农业科技体制改革，建立新型的农业科技创新体系。中国现行的农业科技机制，基本上是计划经济时期确立的。这种体制体现了政府集中力量办大事的优越性，对农业发展起到了巨大支撑作用。但是，这种体制不适应社会主义市场经济体制的要求，未能充分调动企业和农民的积极性，必须进行改革。新的农业科技创新体系，由研究开发、技术服务、科技管理和科技企业等部分组成。针对农业科技多头管理、重复和分散的现状，应建立协调高效的农业科技管理体系，对农业科技机构进行分类重组，建立一批具有国际先进水平的农业科技机构。将农业研究开发机构分为技术开发类、科技服务类和基础公益类三大类，采取不同的支持方式。其中，对于公益类农业科技工作，由政府以项目和基地的形式给予支持。

（2）在农业综合开发项目区，建立农业科技示范基地，作为科研成果转化和农科教结合的一个重要突破口。农业科技示范基地的主要功能包括：农业技术区域性试验，重大农业科技成果的中试，农业新技术推广示范，农业技术培训，农村及城镇青少年爱国主义教育基地。要协调好教学、科研和推广的关系，在农业综合开发项目区大力促进教学、科研和推广的有机结合，建立高效率和高效益的农业科技成果推广服务体系。通过这些措施，克服农业高新科技成果在农业综合开发项目区转化困难的主要障碍。

（3）从中央到地方各级农业综合开发工作管理部门，要进一步提高用于农业高新科技投入的比例。建议“十五”期间，农业综合开发用于科技方面的资金投入要占到中央和地方财政农发资金的10%以上。在每年的中央财政和地方财政新增农发资金中，要安排一定数量的资金，专项用于良种型、节水型、设施园艺型和精准农业型等高新科技示范项目。

（4）从中央到地方各级农业综合开发工作管理部门，要探索建立与农业高校和科研单位联合搞开发的长期机制和途径，创新生产力的配置机制。改变“封闭”搞开发的思想和模式，使农业综合开发区真正成为农业科技人员从事科学研究的主战场。

2、借鉴国外搞开发的成功经验，建立适合中国国情的农业综合开发改善和保护生态环境的长期机制

生态环境的保护和改善，需要建立规模化、科学化和长期化的机制。农业综合开发具有综合性和规模化治理生态环境的优势（生态环境的治理和保护，一家一户是无力解决的），应该为生态环境的保护、建设和良性循环作出应有的贡献。

中国搞经济建设，过多地使用短期资金进行长期建设，形成不良资产，这方面是有深刻教训的。今后全面启动货币政策，改革放贷机制。国外一些农业开发的做法和经验值得认真地研究借鉴。通过向商业银行发行长期国债，利用国家信誉，对潜在生产要素优化配置，是不会引发通货膨胀，造成金融风险的。

为此，应优化中国的国债结构和贷款结构，发放专项用于农业综合开发生态环境治理与保护的长期国债和银行贷款，相应延长这种农业综合开发国债和贷款的回收期限，形成生态环境治理与保护的长期稳定机制和环境。

此外，农业综合开发改善和保护生态环境，应做到：停止新的开垦，保护天然的森林、草场、湿地；要支持重点地区的生态环境建设，如环京津地区、河北坝上地区、内蒙古地区和西部地区等；要积极与有关部门配合，进一步加大已确定生态项目和生态工程的扶持力度；在坚持以改造中低产田为主的同时，要注意农田生态体系建设；为高标准的农田提供高标准的生态屏障。

3、对农业综合开发的几项重要政策进行适当调整

（1）关于财政资金中土地治理项目和多种经营项目所占比重问题。现行规定财政资金中的70%用于土地治理项目，30%用于多种经营项目。在土地治理项目和多种经营项目比例保持基本不变的前提下，拟对不同地区做适当调整。即财政资金中，土地治理项目与多种经营项目所占比例，沿海经济发达地区调为65：35，西部生态脆弱地区调为75：25，粮食主产区维持不变。

（2）关于地方财政资金配套比例问题。现行政策中，地方财政资金原则上按中央财政资金1：1的比例配套。按同一比例配套，与不同地区的配套能力不够吻合，需作适当调整。调整原则是，在保持农业综合开发资金总量不减的前提下，对不同经济区域实行区别对待政策，地方配套资金投入要与财政能力相适应。调整的基本思路是，适当提高沿海发达地区地方财政配套比例；适当调减西部少数民族贫困地区地方财政的配套比例；其他地区配套比例维持基本不变。

（3）关于中央财政资金有偿与无偿投入比例政策。现行政策为一半有偿、一半无偿。由于近年来农产品出现卖难，农业比较效益下降，农民收入增长缓慢，出现了欠款的情况。另外，同一类项目，农口部门项目与地方项目的有偿、无偿资金比例不一致，不够合理。为了配合农业产业结构调整，需要对农业综合开发有偿与无偿投入比例适时作出必要调整。主要是适当降低土地治理项目的有偿资金投入比例，对多种经营项目适当安排无偿资金和贷款贴息。将中央财政资金无偿、有偿比例调整为60：40。

（4）根据生态环境投资规模大、期限长、短期收益低的特点，今后农业综合开发要尽快研究出符合这一特点的中长期的制度创新和行为操作规范机制。比如银行贷款可否将现在的期限再延长5－10年，并且前几年可设置宽限期；可以引进少量财政贴息，争取更多的贷款用于长期开发；还可以实行财政投入、银行贷款或引进外资，建立多元结合的长期机制。总之，做到财政投入、银行信贷短期、中期、长期结构合理，避免发生金融风险和回收困难。这样中国的生态环境治理就可以逐步走向规模化和科学化综合治理的进程。